Безоплатна правова допомога в Україні: як первинну ідею конвертувати у людиноцентричну систему
Автори: Віталій Охріменко, Євген Полтенко
Україна є беззаперечним регіональним лідером у впровадженні моделі гарантованої державою правової допомоги. 15 років тому, у 2006, схвалено Концепцію формування системи безоплатної правової допомоги в Україні. Впродовж наступних років основні положення цієї концепції було втілено в життя: у 2011 прийнято профільний закон, а починаючи з 2012 створено державну частину системи безоплатної правової допомоги. Ця система сьогодні представлена понад 500 точками доступу до державної гарантії, якою скористалися вже мільйони людей. Однак, актуальний стан системи безоплатної правової допомоги залишається ще далеким від того, яким його собі уявляли творці концепції 2006 та закону 2011. Сучасні виклики, які стримують розвиток системи та перешкоджають її орієнтуванню на реальні потреби людей, потребують широкого експертного обговорення і осмислення. Цією публікацією ми б хотіли ініціювати таку дискусію для пошуку рішень, які точно не можуть бути простими.
Важливою складовою доступу до правосуддя є можливість отримання правової допомоги, коли виникає потреба у вирішенні правової проблеми. На даний час в Україні є законодавчі передумови для розвитку сталої системи безоплатної правової допомоги, яка відповідно до профільного закону включає мережу з понад 500 точок доступу до гарантованої державою безоплатної правової допомоги, всі органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування (майже 1,5 тис територіальних громад), фізичні та юридичні особи та інші спеціалізовані структури, включаючи правозахисні організації громадянського суспільства. Однак на практиці можливості людей в Україні отримувати необхідну їм правову допомогу обмежені низкою перешкод та дисбалансів, які реально стримують подальший розвиток національної системи безоплатної правової допомоги. Серед основних причин такої ситуації слід виокремити наступні:
Низька участь органів виконавчої влади у процесі надання первинної правової допомоги
Громадська організація «Українська Демократія», опрацювавши інформацію, отриману від 19 міністерств, 52 інших центральних органів виконавчої влади, 24 обласних та Київської міської державних адміністрацій щодо надання цими органами протягом 2020 року безоплатної первинної правової допомоги (надання правової інформації, консультацій і роз’яснень з правових питань), виявила, що переважна більшість цих органів не виконують профільний закон.
Низький рівень фактичного залучення органів місцевого самоврядування до процесу організації безоплатної правової допомоги у своїх громадах
Для повного розуміння реального рівня залучення місцевого самоврядування в Україні до реалізації профільного закону потребує більш глибшого дослідження. Однак вже зараз можна констатувати, що ця залученість не відповідає ні обсягу закріплених законом зобов’язань, ні реальній потребі мешканців громад в правовій допомозі. Місцеві програми надання безоплатної правової допомоги (тим паче ті, які мають реальне фінансування) досі рідкість. До прикладу, моніторинг ситуації у сфері доступу до правосуддя в 15 громадах Донецької та Луганської областей, проведений у 2020 році партнерськими організаціями Мережі правового розвитку, не виявив таких програм у жодній з цих громад.
Дисбаланс у фінансуванні системи безоплатної правової допомоги
Як зазначає у своїй статті Андрій Вишневський, директор Координаційного центру з надання правової допомоги (2012–2017), частка видатків на безоплатну правову допомогу в загальній структурі видатків на фінансування системи правосуддя є надзвичайно низькою. Це лише 3%, решта йде на фінансування судової системи та прокуратури. І це без урахування бюджету Міністерства внутрішніх справ. При чому досі ці незначні кошти державного бюджету, що призначені для підтримки системи безоплатної правової допомоги, спрямовувалися виключно на фінансування державної частини цієї системи (центри безоплатної вторинної правової допомоги та оплата роботи адвокатів, включених до спеціального реєстру). Це призводить до надмірної централізації, непередбачуваності, зарегульованості, монополізації та перешкод для розвитку незалежних надавачів правової допомоги та інших правових послуг. У довгостроковій перспективі така ситуація призведе до відсутності фінансової стійкості недержавних організацій, що надають правову допомогу, що не дозволить їм належним чином розвивати свій потенціал і, відповідно, оперативно задовольняти існуючу незадоволену потребу у правових послугах на рівні громад.
Природній консервативний підхід державної частини системи безоплатної правової допомоги до задоволення потреб людей у сфері доступу до правосуддя
Державна частина системи безоплатної правової допомоги в значній мірі концентрує свої зусилля на наданні первинної та вторинної правової допомоги людям. Деякі зусилля щодо правопросвітництва не здатні задовольнити існуючий попит і не є при цьому притаманними функціями держави на місцевому рівні. Такий підхід не сприяє використанню всього потенціалу для посилення правових можливостей людей та забезпечення доступу до правосуддя. Державна складова системи безоплатної правової допомоги природньо неспроможна гнучко та ефективно використовувати весь спектр таких інструментів для забезпечення доступу до правосуддя як: впровадження відновлювальних практик, альтернативного вирішення спорів, застосування комплексних та мультидисциплінарних підходів до надання правових послуг на рівні окремих громад та груп, поєднання послуг правової допомоги, правової просвіти з іншими послугами — соціальними, медичними, психологічними, безпековими, тощо.
Невидимість “незадекларованих” правових потреб та проблем
Багато людей не намагаються вирішити свої правові проблеми і не звертаються до когось за допомогою, особливо до формальних інституцій. Відповідно, ця частина людей “невидима” для формальної системи правосуддя та уряду, як описано в статті Марина Шпікер, аспірантки кафедри соціології Національного технічного університету України «Київський політехнічний інститут імені Ігоря Сікорського». При цьому місцеві надавачі правової допомоги мають величезний потенціал для вирішення таких „невидимих” правових питань, використовуючи інноваційні інструменти, що полегшують доступ до правосуддя, включаючи поєднання правової просвіти, правової допомоги, альтернативного вирішення спорів та стратегічного захисту.
Брак розуміння реального масштабу прірви в доступі до правосуддя в Україні
Наявні дані щодо правових проблем та потреб в Україні досить обмежені як на національному, так і на місцевому рівнях. Основним джерелом інформації є статистика звернень, зібрана надавачами правової допомоги, зокрема урядом та місцевою владою. Однак недоліком адміністративної статистики є нездатність охопити “незадекларовані” проблеми, які не вирішуються або вирішуються у неформальний спосіб.
Орієнтація на потреби інституцій замість потреб людей
У 2020 році Мережа правового розвитку стала однією з ініціаторів циклу загальнонаціональних обговорень з метою впровадження людиноцентричного підходу до правосуддя. Цей підхід базується на потребах людей і спрямований на вирішення проблем у доступі до правосуддя, які мають для них найбільше значення. Людиноцентричне правосуддя покликане забезпечити рівний доступ до правосуддя для всіх — незалежно від рівня доходів, статі, віку, расової чи етнічної належності та інших ознак, і потреба в ньому є ще більш нагальною у сьогоднішніх складних умовах, спричинених триваючим військовим конфліктом, окупацією частини країни та несприятливими наслідками пандемії COVID-19. На жаль, сьогодні в Україні спроможність уряду та органів місцевого самоврядування використовувати орієнтовані на людей підходи до правосуддя, отримувати та використовувати в своїй діяльності дані щодо стану правової спроможності та доступу до правосуддя, а також залучати людей до прийняття рішень на національному та місцевому рівнях, залишається низькою.
Попередній аналіз описаної ситуації та практичний досвід роботи у сфері вдосконалення доступу до правосуддя дозволяють запропонувати наступний комплекс точок для прикладення зусиль заінтересованих сторін. Реалізація цього комплексу заходів, на нашу думку, може допомогти мінімізувати вплив попередньо згаданих факторів та надати подальший імпульс для розвитку системи безоплатної правової допомоги в Україні у розумінні підходу людиноцентричного правосуддя:
- Розширення прав і можливостей для формування критичної маси людей, які знають свої права, використовують їх для вирішення своїх життєвих проблем та беруть активну участь в житті громади та держави через свідоме громадянство
- Залучення місцевого самоврядування до процесу прийняття рішень, які базуються на фактичних даних про правові потреби і спрямовують послуги первинної правової допомоги на підтримку людей на місцевому рівні
- Розроблення та впровадження державних стандартів послуг з надання первинної правової допомоги та правової просвіти для всіх провайдерів
- Широке розповсюдження механізмів альтернативного вирішення спорів
- Створення “єдиного вікна” на рівні окремих громад для доступу людей до правосуддя, адміністративних та соціальних послуг
- Сприяння формуванню мережі незалежних надавачів правових послуг у громадах, як самоврядної організації на національному рівні, що доповнить та зрівноважить існуючу адміністративно-вертикальну модель управління системою безоплатної правової допомоги
- Проведення державою регулярних загальнонаціональних досліджень правових потреб на основі міжнародних індикаторів доступу до правосуддя (ціль 16 Цілей Сталого Розвитку ООН)
- Удосконалення механізмів фінансування розширення прав і можливостей людей з різних джерел: державного та місцевих бюджетів, бізнесу та внесків громадян, тощо
- Усвідомлення впливу суспільних інвестицій в розширення прав і можливостей людей на підвищення загального добробуту громадян з використаням методологій моніторингу, оцінки та економічних розрахунків при плануванні та впровадженні програм у сфері доступу до правосуддя
- Фокусування роботи надавачів правових послуг на мінімізації негативних наслідків пандемії COVID-19 на соціально-економічний та гуманітарний розвиток українського суспільства
